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风口将至:政府参建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式

来源:21世纪经济报道发布时间:2017-07-20字体大小:

在一系列措施推动下,环保类的PPP项目正加速落地。

7月18日,财政部等四部门公布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(下称《通知》),以进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行,提高政府参与效率,充分吸引社会资本参与,促进污水、垃圾处理行业健康发展。

《通知》提出,政府参与的新建污水、垃圾处理项目要全面实施PPP模式,有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

分析人士预计,这将引发新一轮污水、垃圾处理PPP热潮。

PPP项目强调绩效导向

《通知》鼓励污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用,对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合,实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利。

对于政府参与的适用范围,《通知》也进行了界定:政府以货币、实物、权益等各类资产参与,或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制,且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目,全面实施PPP模式。

同时,《通知》以“五个不”强化了对政府的约束,防止政府出现违规担保、保底承诺等行为,也对地方政府运作PPP的能力提出了更高要求。

政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持,但不得为项目融资提供担保,不得对项目商业风险承担无限责任,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

此外,对于未有效落实全面实施PPP模式政策的项目,原则上不予安排相关预算支出。

以运营补贴作为财政资金投入的主要方式,强化对于PPP项目的绩效考核和按效付费,以提升相关公共服务质量和效率。在行业管理上,要建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系,建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。

E20研究院执行院长薛涛指出,在特许经营领域全面实施PPP模式没有问题,难点在于流域治理、农村环境治理、厂网一体化等新模式。

薛涛分析称,厂网一体化的难度在于本身核心目标是实现厂网所覆盖区域内的实际污染物减排,但常规的厂网一体化PPP运营本质上来说还是“厂是厂,网是网”,考核标准并没有实现核心目标。

而社会资本想进入网络型公共服务项目,就得和不同政府部门产生大量行政交叉,复杂程度远大于简单的厂区市场化运营的单体项目。且一个系统性网络,不同主体运营,更增加项目的复杂程度和协调难度。

此外,《通知》提出将环境治理和正面相关性产业结合的跨界融合,即“区域流域环境治理总体方案内、外,以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调,并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。”

薛涛指出,这确实是创新方向,不过具体项目设计少有典型案例,可操作性还需要共同探讨摸索。“对社会资本能力、地方政府能力等都是挑战。”

环保PPP项目体量扩大

在7月18日的新闻发布会上,国家发改委发言人严鹏程表示,据有关市场机构统计,2014年1月至2017年6月,全国公示社会资本方中标人的PPP项目3774个、总金额5.6万亿元。其中2016年以来的项目达3205个、总金额4.6万亿元。

财政部PPP项目库数据显示,截至5月31日,入库项目有13132个,项目金额达到16.4万亿。

而据21世纪经济报道记者了解到,环保PPP项目数量庞大,且单体投资金额越来越大,三五十亿元已不是少数,百亿元项目也越来越多。

甚至有些财政收入仅200多亿的城市,也推出百亿级环保PPP项目。

项目体量大,所包含的内容也不仅限于一个细分领域。

清新环境总裁张根华分析称,PPP项目规模大,系统综合性强,单一企业很难完成。未来环保PPP项目将向多种技术、多个行业共同合作完成的趋势发展。

但是,正因为项目体量大,包含的内容甚至有道路交通等工程项目,拿标企业很多是非环保领域的央企、地方国企,特别是工程类企业。很多环保企业只好做下游的专业分包,限制了专业发挥和专业创新。

而实力较强的环保企业则选择与央企合作。博天环境董事长赵笠钧表示,现阶段的截污、疏浚、清淤等工作,比起环保,工程属性更强。在这一方面,环保公司比不过央企。“但环保企业不能忽视PPP项目,因此博天环境选择和央企合作。”

他认为,PPP作为一种模式,未来的专业能力配置将更加多元。

不过,也有环保上市公司高管指出,如今有些地方政府推出来的环保PPP项目,工程建设比例越来越高,需要注意。

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